Comment expliquer la décision de l’ancien président George W. Bush d’envahir l’Irak en 2003 ? Pourquoi les États-Unis ont-ils renversé le régime de Kadhafi en Libye mais pas celui d’Assad en Syrie ? Comment interpréter la levée de l’embargo contre Cuba ? Ces questions, et bien d’autres, seront au centre des discussions lors du colloque Qui décide à Washington? La politique étrangère des États-Unis à l’heure des choix, qui réunira une vingtaine d’experts américains, français, canadiens et québécois, les 26 et 27 mars prochains. Organisé par l’Observatoire sur les États-Unis de la Chaire Raoul-Dandurand, cet événement se déroulera au Marriott Springhill du Vieux-Montréal.
Le système décisionnel américain en politique étrangère constitue le thème central du colloque. «Nous voulons expliquer comment fonctionne l’énorme machine gouvernementale à Washington, quel rôle jouent les institutions concernées par la politique étrangère et comment se prennent les décisions dans différents dossiers – l’Ukraine, les négociations avec l’Iran, la guerre contre le Groupe État islamique, les relations avec la Chine», précise Charles-Philippe David, professeur au Département de science politique et titulaire de la Chaire Raoul-Dandurand.
Grâce à la webdiffusion, les internautes pourront suivre les interventions en direct. De plus, il sera possible de suivre et de commenter les conférences sur Twitter grâce au mot-clic #DecisionUS. Des représentants des gouvernements canadien et québécois seront présents.
Un système complexe
Les décisions en matière de politique étrangère ne sont pas le fait d’un seul homme, mais résultent d’un système complexe d’interactions entre de multiples acteurs. «Ces décisions sont parfois irrationnelles et imprévisibles, fondées en partie sur des émotions et des intuitions», soutient Charles-Philippe David.
Pour comprendre le processus décisionnel, il faut aller au-delà de l’éternelle rivalité entre la présidence et le Congrès, poursuit le professeur. «Des institutions comme le Département d’état, le Pentagone et les diverses agences de renseignement rivalisent entre elles afin d’influencer l’élaboration et la mise en œuvre de la politique étrangère. Ce sont des États dans l’État et chacun possède son territoire, sa souveraineté et sa façon de faire.» Le président, lui, peut compter sur ses proches conseillers et sur les quelque 200 fonctionnaires du Conseil de sécurité nationale (National Security Council), une instance se trouvant au centre du dispositif de pouvoir.
Le rôle et l’influence respectifs des institutions varient selon les enjeux et les dossiers. «Sur les questions militaires, par exemple, le pouvoir exécutif exerce une ascendance sur le Congrès et les lobbies, dit Charles-Philippe David. En matière de politique commerciale ou d’environnement, toutefois, le Congrès a beaucoup d’influence sur les accords établis avec d’autres pays. Les décisions importantes en temps de crise et sur des dossiers chauds comme ceux concernant l’Afghanistan, l’Irak ou le Groupe État islamique sont prises aux plus hauts niveaux de l’administration. L’usage de la force interpelle davantage le Pentagone, tandis que Département d’État s’intéresse de près aux négociations avec l’Iran sur le nucléaire.»
Nouvelle tendance
Cette diversité d’acteurs génère des débats intenses et suppose de longs arbitrages, une tendance qui s’est amplifiée depuis les attentats du 11 septembre 2001. «Le nombre de joueurs augmente sans cesse, observe le politologue. Après les attentats, un nouvel acteur s’est installé autour de la table, soit le Département de la sécurité intérieure.» Disposant d’un budget de 60 milliards de dollars, celui-ci s’intéresse à toutes les questions reliées au terrorisme et à la protection des frontières. De nouvelles agences de renseignement se sont aussi ajoutées à la palette d’intervenants.
La politique étrangère américaine a suivi, depuis 70 ans, un parcours sinueux. «C’est une politique à géométrie variable, marquée par les idéologies et les valeurs des individus au pouvoir, affirme Charles-Philippe David. Bien qu’appartenant à la même famille, le père et le fils Bush étaient deux présidents aux antipodes. Le premier freinait les ardeurs des militaires, alors que le second leur laissait toute la latitude.»
Nouvelles éditions
À l’occasion du colloque, la Chaire Raoul-Dandurand procédera au lancement des troisièmes éditions, entièrement remaniées et actualisées, de deux ouvrages de Charles- Philippe David: Au sein de la Maison-Blanche – De Truman à Obama, la formulation (imprévisible) de la politique étrangère des États-Unis, coéditée par les Presses de l’Université Laval et Presses de Sciences Po, à Paris, et La politique étrangère des États-Unis – Fondements, acteurs, formulation, paru aux Presses de Sciences Po sous la direction du professeur.
Un président conservateur
Au cours de l’histoire récente des États-Unis, certains présidents ont réussi à imprimer leur marque personnelle sur la politique étrangère de leur pays. Ceux qui avaient une grande connaissance des relations internationales étaient souvent les décideurs les plus aguerris, rappelle le chercheur. «Pendant les huit années où il a été au pouvoir, Dwight Eisenhower n’a utilisé la force qu’une seule fois, au Liban, en 1958. Il a su résister à plusieurs de ses conseillers qui, conscients de la supériorité militaire écrasante des États-Unis à l’époque, voulaient en découdre avec l’URSS. Le nom de Richard Nixon est resté associé à la guerre du Vietnam et au coup d’État au Chili. Mais c’est lui aussi qui a favorisé le rapprochement avec la Chine.»
Quand Barack Obama a pris le pouvoir, en 2008, beaucoup s’attendaient à une sorte de révolution. Charles-Philippe David estime qu’il a été un président plutôt conservateur, calculateur, peu porté à prendre des risques, et ce, dans presque tous les dossiers de politique étrangère: Afghanistan, Guantanamo, le printemps arabe, le conflit israélo-palestinien, les relations avec la Russie. «La seule fois où il a fait preuve d’audace, ce fut lors de l’assassinat commandé de Ben Laden. Il devait agir rapidement alors qu’une moitié de ses conseillers était prête à intervenir, tandis que l’autre craignait un échec semblable à celui de1980, quand la tentative de libérer les otages américains en Iran avait avorté en plein désert.»
Le professeur se dit convaincu que les générations à venir devront vivre avec les conséquences de trois décisions désastreuses: l’invasion de l’Irak, le retrait précipité des troupes américaines de ce pays et la non-intervention en Syrie.
La guerre civile en Syrie, qui a fait quelque 225 000 morts, constitue un échec pour le président Obama, affirme Charles-Philippe David. «On ne pouvait pas rester coi et se tenir à l’écart. Hillary Clinton, ancienne secrétaire d’État, Léon Panetta, ancien secrétaire à la Défense et directeur de la CIA, et son successeur, David Petraeus, avaient averti Obama du danger que représentait le groupe État islamique, non seulement pour la Syrie mais aussi pour l’Irak. Ils lui avaient soumis également une série d’options: entraînement de l’armée syrienne, fermeture des frontières, coalition diplomatique, notamment avec la Turquie. Mais peu a été fait. Le syndrome de l’Irak a probablement pesé très lourd dans les tergiversations de l’administration.»